Marzo 2010

Colombia tiene un sistema de pensiones dual. Coexisten un régimen de prima media (RPM) público y otro de ahorro individual (RAI) privado. En el RPM las cotizaciones de los jóvenes pagan las pensiones de los viejos. En el RAI cada individuo ahorra en su juventud para pagar las pensiones de su vejez. La introducción del RAI desfinanció al RPM. El agotamiento de las reservas del ISS, la quiebra del ISS y la imposibilidad de aumentar el porcentaje de cotización (hasta 16,5%), elevaron los gastos en pensiones e incrementaron el valor presente del déficit en el RPM. Los beneficios que otorga el RPM tienden a ser sustancialmente mayores a los que proporciona el mercado.

Uno de los principales inconvenientes del sistema de pensiones en Colombia es su baja cobertura. Ésta no podrá ampliarse de manera financieramente sostenible, sin incurrir en un oneroso costo fiscal, mientras persista una alta informalidad laboral. Para reducirla se requiere flexibilizar el mercado de trabajo, reducir sus elevados costos salariales y no salariales, permitir ajustes del salario mínimo de acuerdo con la coyuntura económica y la productividad del trabajo, y eliminar el sesgo tributario que encarece la mano de obra respecto del capital.

Las pensiones no deberían continuar atadas al salario mínimo, ya que para aquellos con ingresos bajos, cotizar con base en él resulta excesivo y disminuye la probabilidad de que el cotizante cumpla las condiciones para pensionarse. Atar la pensión mínima al salario mínimo impide estimar adecuadamente las mesadas esperadas que tendrán que cancelarse a más de 60% de la población. Además, en las pensiones por invalidez y sobrevivencia el porcentaje cotizado no corresponde al capital requerido para atender un siniestro, en el cual se debe garantizar la mesada de un mínimo.

Considerando que el valor presente del déficit en pensiones es alto, se recomienda ajustar las tasas de reemplazo, igualar la edad mínima de jubilación a 65 años y ajustar los parámetros de acuerdo con los cambios demográficos -especialmente con la esperanza de vida-. También se aconseja que los cotizantes de ingresos bajos no contribuyan al fondo de pensión mínima, pues terminan subsidiando a otros que tienen mayor estabilidad laboral.

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Desde finales de 2008 la curva de rendimientos de la deuda pública en Colombia se desplazó hacia abajo y se empinó. El desplazamiento en sentido descendente fue consecuencia de una caída de las tasas de interés de todos los plazos. A su vez, el empinamiento resultó de un descenso mayor en las tasas de los plazos cortos que en las de los largos. En el último trimestre la curva detuvo su desplazamiento hacia abajo. En conjunto, estos movimientos fueron consecuencia de la recesión, de la ausencia de presiones inflacionarias y del relajamiento de la política monetaria.

El empinamiento de la curva de rendimientos es normal en épocas de desaceleración. Pero sugiere, además, que el mercado cree que la inflación en 2009 fue anormalmente baja y que teme que aumentará en el mediano plazo. Los agentes no esperan, por tanto, reducciones adicionales de las tasas de interés. Por eso la curva ya no se desplaza hacia abajo. Las noticias fiscales -tanto nacionales como internacionales- han generado inquietud, reforzando el empinamiento. Además, los agentes domésticos intuyen que la economía colombiana está saliendo de la recesión.

Que se haya detenido el descenso de la curva indica que la posibilidad de hacer utilidades por la valorización de los activos financieros será menos atractiva. En consecuencia, para mantener su rentabilidad los intermediarios deben pensar nuevamente en reactivar la cartera. La autoridad monetaria, a su vez, deberá hacer una transición suave a una postura menos expansiva, que no resulte traumática para el valor de los activos. El Banco debe considerar, en consecuencia, un aumento muy gradual de sus tasas de interés, manteniendo las actuales durante el mayor tiempo posible.

La colocación de bonos de deuda privada resultó favorecida por la coyuntura de bajas tasas de interés. Falta ver si esa dinámica se consolida en un contexto en el cual no es razonable esperar reducciones adicionales de las tasas. Sería deseable, porque sugeriría una mayor madurez del sistema financiero.

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El 11 y 12 de marzo pasados tuvo lugar en Cartagena el Congreso de Acceso a servicios financieros, sistemas y herramientas de pago, organizado por la Asobancaria. El evento contó con destacados conferencistas nacionales e internacionales y autoridades económicas. Por considerarlos de capital importancia en el debate sobre estos temas, en esta Semana Económica incluimos los discursos de la Presidenta de la Asociación Bancaria, Doctora María Mercedes Cuellar, y del gerente General del Banco de la República, Doctor José Dario Uribe.

Los lectores interesados en estos temas podrán encontrar en nuestra página web (https://www.asobancaria.com/index.jsp) el resto de intervenciones, que incluyen las de los Superintendentes Financiero y de Industria y Comercio y la del Ministro de Hacienda y Crédito Publico.

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La Constitución de 1991 estableció el derecho a la seguridad social para todos los habitantes. La Ley 100 de 1993definió el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSS). El modelo adoptado para implementar ese derecho, a través de este sistema, fue el de aseguramiento. Todos los habitantes deben estar afiliados al sistema, pagando (cotizando por) el seguro o recibiendo un subsidio para acceder a él. El subsidio se financia con recursos fiscales, de solidaridad o de las entidades territoriales. Los cotizantes pertenecen al régimen contributivo y el resto al subsidiado. Los recursos del sistema son administrados por el Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga). Todos los afiliados tienen derecho a un plan integral de protección de la salud (POS). Las Entidades Promotoras de Salud (EPS) afilian a los usuarios y las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) administran los hospitales y los centros de salud. La cobertura lograda hasta ahora es alta (89,4% en 2008) y próxima a la meta (100% en 2010). Aunque el SGSS se tornará deficitario entre 2011 y 2016, el problema de desfinanciación no es severo. Sin embargo, podría empeorar por la acelerada dinámica de los pagos que el sistema debe hacer por tratamientos y medicinas no incluidas en el POS y por los fallos de tutelas. El SGSS sufre, además, problemas de diseño, incentivos y operación. El cálculo inicial sobrestimó el número de cotizantes, lo cual implica un creciente esfuerzo fiscal para lograr las metas de cobertura. Los cotizantes no tienen incentivos para aportar de acuerdo con sus verdaderos ingresos. Eventuales cotizantes prefieren mantenerse en el régimen subsidiado. La definición del POS no ha logrado acotar los costos. Las EPS tratan de minimizar sus costos, pero los fallos judiciales, en defensa del derecho a la salud consagrado en la Constitución, lo impiden. De esta manera, no se ha resuelto la contradicción entre ese derecho y la condición según la cual el SGSS debe ser financieramente viable, para poder cumplir cabalmente sus funciones. Por tanto, Colombia requiere una readecuación profunda de su régimen de salud. La declaratoria de la emergencia social para avanzar en esta dirección tiene justificación. Sin embargo, por su sensibilidad y por el gran número de actores y de intereses que involucra, hubiera sido deseable que el tema se debatiera ampliamente en el Congreso de la República. Para contribuir al debate, Asobancaria propone en esta Semana Económica las líneas generales de esa readecuación.

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El estancamiento de la actividad económica en Colombia cortó un lustro de mejora continua en las finanzas públicas, sacando nuevamente a la luz sus fallas estructurales. La escasa magnitud del estímulo fiscal durante la recesión y el deterioro del balance y de la deuda pública en Colombia −en aras de apoyar el gasto doméstico−, llaman la atención sobre dos hechos. El primero es la imposibilidad de tener una política fiscal contra-cíclica. Como el sector público es incapaz de ahorrar durante los auges, tampoco puede gastar durante las recesiones. El segundo hecho es la inflexibilidad del gasto. El Gobierno debe honrar demasiados compromisos –servicio de la deuda, pensiones−, algunos de ellos ordenados por la Constitución –transferencias a las entidades territoriales− o la Ley. Además, debe enfrentar un sinnúmero de gastos contingentes, originados en los fallos judiciales −tutelas−, que hacen cumplir lo estipulado en la Constitución y las leyes. En estas circunstancias, primero se toman las decisiones de gasto y luego se busca cómo financiarlos. Como es prácticamente imposible reducir las erogaciones sin modificaciones legales profundas o sin incurrir en mora, para preservar la viabilidad fiscal es imperativo recortar la inversión, o aumentar periódicamente los ingresos, recurriendo a reformas tributarias. Forjada al apremio de la coyuntura, la actual estructura tributaria es ineficiente, distorsionante e inequitativa. La política de endeudamiento ha sido prudente, pero no óptima. No se han presentado episodios críticos de insostenibilidad, pero tampoco se ha asegurado decididamente la solvencia pública. No se ha implementado consistentemente una política de desendeudamiento. Una estrategia para asegurar la solvencia fiscal en el largo plazo requiere una flexibilización de los gastos y alguna regla de ahorro. La posibilidad de tener en el futuro una política fiscal verdaderamente contra-cíclica depende del cuidadoso diseño de esa estrategia. Para corregir las fallas estructurales de las finanzas públicas se requiere, por tanto, una profunda reforma fiscal, que optimice la estructura tributaria, fondee el gasto público enteramente con impuestos generales e introduzca una regla fiscal.

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